Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации (далее – Доктрина) утверждена указом Президента России от 30.01.2010 № 120 и за истекшие 8 лет оказала существенное положительное влияние на реализацию аграрной политики, укрепление продовольственной независимости и развитие импортозамещения в России. Прирост среднегодового производства базовых продуктов в 2016-2017 гг. по сравнению с 2011-2015 гг. составил от 6,2% (яйца) до 35,5% (зерно) при приросте населения всего на 2,1%. За 2013 – 2017 гг. агропродовольственный импорт РФ сократился на 33% до $28,8 млрд., а экспорт, напротив, вырос на 28% до $20,7 млрд., что улучшило внешнеторговый баланс – покрытие экспортом импорта возросло в 1,9 раза до почти 72%.
Установленные Доктриной пороговые значения доли отечественной продукции в общем объеме товарных ресурсов внутреннего рынка достигнуты или превзойдены по всем продуктам, кроме молока и пищевой соли. По основным продуктам в 2017 г. достигнуты или превышены рекомендованные Минздравом России нормы среднедушевого потребления, кроме фруктов (отставание на 38%), молока (на 28%), овощей (на 20%). Приближены к нормам (94-98%) общая калорийность рациона питания, содержание белков. Эти позитивные тренды подтверждаются и оценками авторитетных международных экспертов. Так, в 2017 г. в рейтинге Глобального индекса продовольственной безопасности Россия занимала 41 место среди 113 стран, опережая всех своих партнеров по ЕАЭС, СНГ и БРИКС (кроме Бразилии), хотя и уступая США и странам ЕС (кроме Болгарии).
Таким образом, задачи действующей Доктрины в целом решены.
Вместе с тем, за прошедший с принятия Доктрины период заметно изменились внешние и внутренние условия функционирования агропродовольственного комплекса страны. Основные из таких изменений следующие:
- Объявление санкций в отношении Российской Федерации со стороны ряда зарубежных стран и ответные контрсанкции. Долговременное (8-12 лет) объективно обусловленное ухудшение отношений с Западом. Одновременно началась фрагментарная, но стратегическая переориентация российских внешнеэкономических связей на Восток, к другим новым рынкам.
- Ускорение роста АПК в России в последние несколько лет, выход на рекордные уровни урожая зерновых, быстрый рост сельскохозяйственного экспорта при слабом развитии собственного опыта работы на зарубежных рынках и соответствующей инфраструктуры для широкой экспансии на внешние рынки.
- Вступление России в ВТО, начало деятельности ЕАЭС, активизация участия России в таких интеграционных объединениях, как ШОС, АСЕАН, новых международных организациях – Азиатский банк развития, Новый банк развития (БРИКС), Фонд Шелкового пути, сворачивание взаимодействия с ЕБРР.
- Резкое снижение курса рубля к основным мировым валютам в период действия Доктрины, повлекшее сокращение реальных доходов населения, что, в первую очередь, сказалось на группе населения с самыми низкими доходами (нижний дециль), в которой удельный вес затрат на питание в общих расходах повысился за период с 2013 по 2016 год на 6,2 процентных пункта и достиг критического уровня в 54,4%.
Указанные изменения определяют необходимость существенного пересмотра целей и задач Доктрины и основных направлений их реализации. С учетом новых вызовов и изменившихся условий, следует внести следующие уточнения в Доктрину.
1. Сама Доктрина должна превратиться в короткий концептуальный документ, определяющий на долгосрочную перспективу (12-15 лет) основные цели, принципы и механизмы решения вопросов продовольственной безопасности, охватывающий исключительно конкретные угрозы и риски продовольственного обеспечения страны, гарантии государства и ключевые меры по предотвращению, либо устранению их последствий.
2. Перечень ключевых показателей Доктрины целесообразно формировать с учетом принятых в международной практике подходов к оценке продовольственной безопасности, в частности установленных ООН «Целей тысячелетия», определив целевые уровни основных показателей Глобального индекса продовольственной безопасности, и в соответствии с рекомендациями ФАО охарактеризовав экономическую и физическую доступность продовольствия для населения, безопасность и качество питания. В качестве детализации этих показателей в Доктрину могут быть включены такие показатели как снижение доли расходов населения на продовольствие, а также ключевые показатели экономического развития в сфере продовольствия – объемы производства, импорт, экспорт или их приросты. По сравнению с действующей Доктриной в предстоящем периоде задачи импортозамещения уже недостаточны. Следует развивать экспорт и обеспечивать его стимулирование.
3. Основные принципы Доктрины:
- ответственность государства за обеспечение гарантированного уровня продовольственного благополучия населения, особенно в критических и чрезвычайных ситуациях (в том числе техногенного, природного, экономического, политического и иного характера);
- развитие доверия и сотрудничества между участниками продовольственного рынка страны, а также с партнерами из других стран, упреждающая диверсификации связей и направлений сотрудничества с целью предотвращения рисков и угроз продовольственной безопасности;
- формирование систем коллективной безопасности особенно в рамках ЕАЭС, ШОС и других интеграционных объединений, в которых Россия активно участвует в том числе путем создания продовольственных фондов, консорциумов по борьбе с последствиями катастроф и чрезвычайных ситуаций;
- отсутствие продовольственной дискриминации, обеспечение физической, географической, экономической доступности продовольствия каждому человеку, полнота необходимого состава полезных составляющих и безопасность потребления в пределах сбалансированных потребительских корзин разных групп населения, которые нуждаются в описании и актуализации;
- ориентация на потребителя, поддержание и развитие здорового образа жизни;
- сочетание свободы информированного выбора потребителя о составе, качестве, последствиях употребления продуктов питания (в том числе, негативно влияющих на организм, потребление которых ведет к ожирению или создает нагрузку на различные органы) и личной ответственности каждого за выбор того, чем он питается и какие риски для здоровья на себя берет;
- обеспечение максимальной независимости по ключевым стратегическим группам продовольственных продуктов, технологиям их производства, инфраструктуре обеспечения населения необходимыми продуктами в случае реализации рисков и угроз.
4. Основные текущие и перспективные риски и угрозы, требующие отражения в Доктрине и меры, направленные на их «купирование»:
- Повышение спроса на продовольствие, изменение его структуры и ужесточение конкуренции за эту продукцию в мире в связи с ростом населения Земли. В России есть хороший потенциал – земля, трудовые ресурсы, вода – для того, чтобы играть на глобальных продовольственных рынках гораздо большую роль, чем сейчас. Требуется, с одной стороны, недопущение вовлечения России в такие конфликты, с другой, - система прогнозирования рисков и выстраивание упреждающего выхода на «горячие» продовольственные рынки.
- Растущий дефицит пресной воды в мире. Фактор «водного стресса», влияющий на конкуренцию за воду, и на повышение спроса на водоемкие товары, в том числе, продукцию АПК будет усиливаться. Необходимо обеспечение строгого долгосрочного контроля за использованием данного ресурса.
- Расширение протекционизма, торговых барьеров и торговых войн между США, Китаем, Европейскими странами и иными глобальными игроками, а также в отношении России. Такой фактор, вероятно, приобретает долгосрочный характер и задачи России противостоять таким тенденциям. Санкции и барьеры дали краткосрочные и среднесрочные эффекты для развития отечественных рынков, но долгосрочную конкурентоспособность на них не построить. Будущие российские «национальные чемпионы» мирового уровня должны иметь возможность широко масштабировать свою деятельность. Межстрановые и тем более региональные барьеры ограничат их развитие.
- Глобальные изменения климата, особенно остро сказывающиеся на ухудшении продовольственной ситуации в поясе от Северной Африки до Центральной Азии.
- Деградация, экологическая деструкция почвы и других природных ресурсов для производства продовольствия.
- Высокий уровень консолидации глобальных экономических игроков в области производства продовольствия (генетика, селекционные материалы, торговые трейдеры и др.). Уже сегодня импортозависимость российской экономики по ресурсам для АПК гораздо выше, чем по продуктам питания. По селекционным и генетическим направлениям Россия серьезно отстала от развитых стран, утратив даже имевшиеся ранее позиции. Необходимо участие в международных альянсах с Индией, Китаем, странами Юго-Восточной Азии, Бразилией по разработке элитных пород, семян, и других аналогичных материалов в сфере сельского хозяйства. Постепенное восстановление, хотя бы частичное, отечественного семеноводства.
- Растущие риски попадания в продовольственные продукты антибиотиков, пестицидов, средств защиты растений, химических веществ из почвы, воды, воздуха и других вредных веществ, не отслеживаемых традиционными лабораторными испытаниями. Необходимо обеспечивать сбалансированность питания, поддерживать необходимый уровень обогащенных минеральными веществами продуктов, расширять функциональное питание, рациональное питание, вести грамотную политику в области медицины и здорового образа жизни.
- Пробелы и отсталость системы образования и науки в продовольственной сфере, отсутствие инструментов трансфера технологий, слабость кадров, способных воспринимать и использовать такие технологии.
- Отставание в сфере цифровизации, «интернета вещей», «уберизации» сельского хозяйства и последующей продовольственной цепочки, Возможные риски новых форм технологической зависимости от развитых стран в сфере производства, доставки до потребителя и контроля качества продовольствия в будущем.
- Несогласованность политики в области развития АПК стран ЕАЭС. Необходима максимально возможная унификация документов, регламентов, норм, стандартов деятельности в странах Евразийского экономического союза в данной сфере.
5. Вместе с Доктриной необходимо разработать и утвердить Дорожную карту ее реализации на среднесрочную перспективу (далее – Дорожная карта), в которой должны быть сформулированы подробные требования к стратегическим документам развития Российской Федерации, в том числе государственным программам Российской Федерации. Такие требования должны охватывать широкий список целевых показателей продовольственного обеспечения населения, качества питания, государственного регулирования экономической деятельности в данной сфере, детализированную систему мер, разграничение ответственности за решение задач продовольственной безопасности, организацию мониторинга и оценки эффективности реализации Дорожной карты, в том числе ее независимую экспертизу. Дорожную карту необходимо разрабатывать каждые 5-6 лет либо при возникновении критически значимых изменений, требующих оперативных корректировок документа.
6. Основные направления решения задач продовольственной безопасности, которые следует включить в Дорожную карту.
- Следует поддерживать и усиливать сбалансированность, стрессоустойчивость всей сети товаропроводящих цепочек, включая производство продовольствия, транспортно-логистическую инфраструктуру, оптово-распределительные центры, оптовую и розничную торговлю. Должны быть выработаны механизмы выявления и устранения «узких мест» сдерживающих развитие сектора, в том числе в смежных отраслях. Основой решения задачи продовольственной безопасности в будущем станут наиболее эффективные компоненты производственной и распределительной инфраструктуры. Необходимо развитие здоровой конкуренции, способствующей повышению качества продуктов, росту производительности труда и снижению цен, сокращение волатильности на рынках и снижению рисков перебоев в поставках. Избыточное административное давление на бизнес, ведет к повышению издержек, перекладываемых на производителей и потребителей продуктов питания.
- Основа государственного регулирования продовольственных рынков – обеспечение устойчивости бизнес-моделей и гарантии предпринимательской свободы. Доктрина должна содержать ключевые направления дерегулирования для обеспечения максимальной эффективности и конкуренции по всей цепочке.
- Нужно сохранять баланс между крупными холдинговыми хозяйствами и мелкими фермерскими. С точки зрения государственной политики – это не только вопросы эффективности и издержек бизнеса, но и развитие сельских территорий, образа жизни. Нужна система поддержки малого и среднего бизнеса в АПК и торговле.
- Для снижения потерь и отходов по всей цепочке нужны соблюдение требований технологического режима, обеспечение прослеживаемости продукции, надлежащая транспортная упаковка. Государство и бизнес заинтересованы в стимулировании, в том числе налоговыми методами, перераспределения излишков и продуктов с истекающими сроками годности. К этой работе необходимо широко привлекать благотворительные организации.
- Важное внимание в Дорожной карте должно быть посвящено развитию утилизации и вторичной переработке не использованных продуктов.
- Необходимы безусловная прозрачность крупных землевладений, создание реестра «конечных» владельцев земельных участков. Следует определить четкие рамки владения и пользования гражданами России и иностранными гражданами или юридическими лицами крупными земельными наделами, сельскохозяйственными предприятиями, особенно в критически значимых для государства сферах;
- Рекомендуемые национальные нормы потребления пищевых продуктов в настоящее время завышены по объему (физические нагрузки уменьшаются и требуется меньший объем пищи) растет уровень ожирения и количество людей с избыточным весом. При этом нормы требуют большей детализации с точки зрения учета протеинов, микроэлементов, витаминов, нутриентов, других полезных составляющих. Управление качественным питанием должно идти одновременно с обучением и элементами воспитания, формированием ценностей здорового образа жизни.
- Особое внимание необходимо уделить наиболее бедным слоям населения. По оценкам, чтобы довести потребление нижнего дециля населения по доходам до уровня потребления следующего дециля необходимо около 100 млрд руб. Даже в этом случае уровень потребления нижнего дециля составит 60% рекомендуемых норм. Последствия некачественного питания этих людей, а тем более детей из бедных семей – серьезная угроза для страны. Один из путей решения такой проблемы – организация внутренней продовольственной помощи. Такая помощь должна покрывать удорожание продуктов, разницу в цене, позволяющую малоимущим приобретать качественные продукты.
- В Дорожной карте следует сформулировать жесткие требования к организации системы социального питания в организованных коллективах (в том числе в больницах, армии, школах). Сегодня основной критерий в закупочных процедурах – цена, по которой приобретается продовольствие, поэтому в рацион попадают транс-жиры, остатки антибиотиков или пестицидов, другие вредные составляющие.
- В Дорожной карте необходимо четко описать модели устойчивого обеспечения населения необходимым продовольствием в критических и чрезвычайных ситуациях, определив форматы участия рыночной инфраструктуры в решении этих задач. Необходимо определение порядка формирования и использования централизованного и децентрализованных продовольственных резервов на случай таких ситуаций.
- Статистика, а, следовательно, управленческие решения на ее основе опирается на архаичный фундамент. Данные компаний представляются в Росстат на бумажных носителях, что делает невозможной их качественную обработку. Группировка показателей, например, по разным сортам рыбы – различная (селедка – по видам разделки, белые сорта рыбы – по способу обработки: копченая, соленая) приводит к несводимости данных. Нужна достоверная, совместимая и подробная информация в машиночитаемом виде о состоянии продовольственных рынков, качестве продуктов питания. Наличие такой информации позволит повысить степень электронного документооборота, электронного обмена данными между участниками продовольственной цепочки и государством.
- Одним из системообразующих факторов укрепления продовольственной безопасности государства должно стать развитие, популяризация и повышение престижа образовательной и научно-исследовательской деятельности, связанной с АПК, внедрение и развитие лучших мировых практик в данной сфере.
7. Следует предложить конкретные варианты мониторинга продовольственной безопасности. Необходимо также сформировать порядок независимой оценки результатов реализации Дорожной карты с подготовкой ежегодного национального Доклада о состоянии продовольственной безопасности в России.
